Mio contributo al dossier di Mosaico di Pace sule missioni internazionali (Novembre 2011)
Dapprima denominato Odyssey Dawn e poi Unified Protector, l'intervento internazionale in Libia, approvato dal Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite in seguito all'intensa campagna diplomatica di Nicholas Sarkozy e David Cameron, ha aperto un intenso dibattito nelle opinioni pubbliche progressiste di mezza Europa. Lanciata con il supposto obiettivo di proteggere i civili dalla repressione del regime di Gheddafi, e soprattutto per evitare un possibile massacro della popolazione di Bengasi l'operazione militare ha rapidamente assunto i connotati di una guerra combattuta per rimuovere manu militari un regime. Nei fatti l'operazione, nelle intenzioni dei principali sponsor, era mirata a ridisegnare gli assetti di forza in una regione, quella del Maghreb, oggi attraversata da un vento di cambiamento che rischia di scuotere alle fondamenta gli obiettivi politico-strategici di gran parte dei governi che oggi partecipano alle operazioni della NATO. Dall'inizio della vicenda ad oggi sono state approvate tre risoluzioni, una delle quali , la risoluzione 1973, ha autorizzato l'uso discrezionale della forza a protezione dei civili ed ha marcato un passaggio epocale nella storia delle Nazioni Unite, pieno di rischi ed incognite. In realta' qualche settimana dopo accadde lo stesso con una risoluzione che autorizzo' l'uso della forza nel conflitto interno in Costa d'Avorio tra le milizie del presidente uscente Laurent Gbagbo e quelle del presidente eletto Ouattara, sempre a seguito di un intenso attivismo dell'Eliseo. In ambo i casi viene per la prima volta messo in pratica il principio della Responsibility to Protect (R2P) sviluppato per dotare la comunita' internazionale di strumenti legali necessari per attivarsi in interventi umanitari con l'uso della forza. Memori della propria incapacita' di prevenire le stragi di civili di Srebrenica e Ruanda, le Nazioni Unite istituirono un gruppo di lavoro che elaboro' le linee guida e le giustificazioni giuridiche necessarie allo scopo. In sintesi si delineo' un approccio volto a mettere al centro i diritti e la dignità delle persone rispetto a quelli della sovranità degli stati. Lo snodo centrale della R2P e' il passaggio dal principio della “non ingerenza” quello della “non-indifferenza” , ed anche la possibilità che la comunità internazionale si assuma la responsabilità di attivarsi qualora il governo di uno stato venga meno alle sue responsabilità nei confronti dei propri cittadini, violandone sistematicamente i diritti umani fondamentali e compiendo crimini contro l'umanita' o crimini di guerra. Il rapporto stilato dalla Commisione sulla sovranita' degli stati ed adottato nel summit dedicato che si tenne nel 2005 prevede, a differenza delle missioni umanitarie normalmente condotte dall'ONU, l'intervento con possibile uso della forza anche senza il consenso del governo dello stato interessato. Da allora fino all'intervento in Libia pero' il principio della R2P non aveva ancora trovato applicazione pratica. Gli Stati Uniti in particolare tentarono piu' volte e senza successo di invocarlo per costruire il consenso necessario per legittimare un'operazione militare internazionale per porre fine a quell che i fautori dell'intervento avevano definito un genocidio in Darfur. A sei anni dalla sua adozione la R2P rischiava pertanto di rimanere lettera morta e possibilmente cadere in una prescrizione di fatto, nonostante fosse stato recepito in diverse risoluzioni del Consiglio di Sicurezza. Per questa ragione il precedente fissato con la 1973 acquisisce certamente una portata storica, ma potrebbe allo stesso tempo segnare la fine del principio della R2P. Le modalita' con le quali si e' deciso e poi messo in atto l'intervento in Libia infatti mettono a nudo tutte le contraddizioni ed i rischi di un uso strumentale del principio della R2P. Rischi derivanti dal suo uso selettivo, dalla mancata gestione ed attuazione da parte di soggetti ed entità “terze” e dall'uso di strumenti propri di un approccio “militare” alla sicurezza, non necessariamente adeguati alla protezione dei civili, nonche' dal possibile sconfinamento delle finalita' iniziali in obiettivi di "regime change". Fin dall’inizio si decise infatti di dare massima enfasi allo strumento militare (no fly zone, no drive zone etc) piuttosto che agli strumenti politici, ed economici, e di mediazione internazionale. Altro punto riguarda il ruolo del Consiglio di Sicurezza che - a differenza di quanto proposto dalla Commissione ONU sulla sovranita' degli stati che attribuiva all'Assemblea Generale la facolta' di approvare o meno l'uso della forza - ha il diritto di decidere sull'uso della forza. Il fatto che tale decisione venga lasciata al Consiglio di Sicurezza. Cio' rende ancor più evidente il rischio di un approccio opportunistico alla R2P fondato essenzialmente sugli interessi strategici o di “realpolitik” dei principali attori politici globali. La prima questione aperta riguarda quindi le modalita' con le quali si decide di applicare la R2P ed autorizzare l'eventuale uso della forza. Andra' anzitutto affermato che questo principio, ed il conseguente diritto di ingerenza umanitaria, dovrebbero essere discussi e decisi nella maniera più democratica possibile, ossia dall'Assemblea Generale delle Nazioni Unite dove nessuno stato membro ha diritto di veto e dove vige il principio "una testa un voto". Così si potrebbe evitare il rischio di doppi standard e di un'applicazione strumentale del principio, che è pensato per difendere i deboli e non per promuovere gli interessi dei potenti. In attesa di una riforma in seno al Consiglio di Sicurezza potrà essere possibile per una coalizione di stati proporre una risoluzione all'Assemblea Generale, prendendo atto della incapacità del Consiglio di Sicurezza di operare rapidamente, e chiedendo l'applicazione del precedente "Uniting for Peace". Secondo questa procedura l'Assemblea Generale può essere investita di questioni relative alla sicurezza ed alla pace, qualora la situazione sul campo risultasse in rapido deterioramento, venissero meno le opzioni diplomatiche, e si rendesse necessaria una decisione genuinamente multilaterale. Il secondo punto riguarda il quando deve decidere. Sarà necessario proporre che il sistema delle Nazioni Unite rafforzi la sua capacità di "early warning" per prevedere lo scoppio di conflitti che possono mettere a rischio la vita di civili, ed attivare immediatamente l'Assemblea Generale, per mettere in campo tutte le misure politiche-diplomatiche- economiche volte a prevenire il conflitto. Qualora queste si rivelassero impraticabili si dovrà decidere per l'invio di una forza di interposizione (anche armata) che però risponda al comando delle Nazioni Unite, e non - come nel caso libico - ad una coalizione di volenterosi, poi collocata sotto l'ombrello della NATO. L'intervento della comunita' internazionale dovrebbe essere intrapreso attraverso il dialogo diplomatico, l'interposizione, assicurando il pieno rispetto della Carta delle Nazioni Unite e sempre tenendo in considerazione i diritti delle popolazioni minacciate che dovrebbero essere coinvolte e consultate rispetto alle modalità di intervento. Un caso esemplare puo' essere considerato quello del Burundi, nel quale la R2P è stata applicata in tutta la gamma di modalità previste eccetto l'uso diretto della forza: dalla pressione della società civile per un'iniziativa diplomatica regionale, allo schieramento di una forza regionale di "peacekeeping", ed una volta raggiunta la pace, ed effettuate le elezioni, si è passati al sostegno alla ricostruzione post-conflitto. Insomma, il principio di ingerenza umanitaria innesca dinamiche estremamente complesse e spesso contraddittorie, e comporta una serie di attivita' ed iniziative che vanno ben al di la' dell'uso puro e semplice della forza. Una possibile alternativa dovra' pertanto essere fondata su un nuovo approccio che faccia tesoro e si fondi sui principi della nonviolenza, giustizia e prevenzione dei confitti. In questo quadro sara' altrettanto urgente rilanciare proposte concrete su temi quali la sicurezza umana, la prevenzione dei crimini contro l'umanita' , la democratizzazione delle Nazioni Unite, nonche' una ridiscussione del ruolo e dell'utilita' della NATO. Perche' la pace non puo' essere confinata ad una rivendicazione etica pura e semplice, ma deve essere intesa come progetto politico volto a assicurare dignita' e giustizia agli esseri umani e relazioni solidali tra i popoli.
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